文 | 北京交通大学信息管理理论与技术国际研究中心教授 张向宏

近日，中共中央、国务院发布了《关于加快‌公共数据资源开发利用的意见》（以下简称《意见》），国家发改委、国家数据局又分别就公共数据资源登记管理和公共数据资源授权运营起草了管理暂行办法，并向公众征求意见。相关政策的陆续出台，将进一步促进公共数据资源“供得出”“流得动”“用得好”“保安全”，加快公共数据资源的开发与利用。

公共数据具有规模体量大、数据质量好、带动作用强的特点，出台《意见》的目的有两个：一是激发公共数据供给动力，二是释放公共数据应用活力。从而让更大规模、更高质量的公共数据“供出来”“动起来”“用起来”，进而带动企业数据和个人数据的开发利用，做强更优更大数字经济。

《意见》出台对公共数据开发利用将产生四方面作用。

一是创新供给渠道，推动公共数据“供得出”。《意见》提出了共享、开放和授权运营三种公共数据开发方式，并从健全管理制度、完善运营监管、维护公共利益等方面严格规范公共数据授权运营，将促进更大规模、更高质量的公共数据“供出来”。

二是鼓励产业发展，促进公共数据“流得动”。《意见》提出通过繁荣数据产业发展生态来促进公共数据流动。多元数据产业经营主体的不断壮大，数据产业生态的不断丰富，将持续畅通公共数据的流通渠道，有助于更大规模、更高质量的公共数据“动起来”。

三是丰富应用场景，推进公共数据“用得好”。《意见》要求通过丰富应用场景、推动区域合作、加强能力建设等举措，推动更多公共数据以协同、复用、聚合、融合等不同方式赋能千行百业中，让更大规模、更高质量的公共数据“用起来”。

四是统筹安全发展，实现公共数据“保安全”。《意见》提出要加强公共数据安全管理，从强化制度建设、提高技术能力和加强过程管理等方面，将数据安全保障贯穿于公共数据资源开发利用的全过程，实现公共数据开发利用过程中“保安全”。

共享、开放和授权运营是《意见》中提出的三种公共数据开发方式，其中共享主要指政务数据共享，即政府机关不同部门之间政务数据的免费共享；开放主要指政务数据和其他公共数据向社会公众免费开放；授权运营则是指公共数据实施机构采用市场化机制，将其持有的公共数据通过授权方式授予专业化机构开展运营。三者之间的区别主要有两点：一是共享开放都是免费的，授权运营是可以收费的；二是共享开放是公共数据的公共属性决定的，授权运营则是为补偿开发成本而产生的市场化方式。

共享、开放和授权运营之间的关系是相互补充和相互促进的。首先，能直接共享开放的公共数据原则上应免费共享开放，以降低全社会用数成本；其次，不能直接开放的公共数据应鼓励采用授权运营方式，以开放出更大规模和更高质量的数据。最后，公共数据授权运营不能挤占共享和开放的空间。既要大力鼓励和促进公共数据授权运营，也要防止把本可以共享开放的数据收回去开展授权运营。因此，一方面要坚持扩大免费共享开放规模基础上，积极探索公共数据授权运营，通过利用市场化方式、引入专业化机构，将更大规模、更高质量的公共数据“供出来”。

与此同时，公共数据资源是由财政资金形成的，本质上其所有权归全社会所有，归全体人民所有，因此，公共数据资源授权运营一定要平衡好公共利益和市场机制的关系，一方面要确保公共数据的公益属性，只要可以免费共享开放的数据，就不能纳入授权运营范围，此外，即使是由授权运营产生的数据产品和服务，如果用于公共治理、公益事业，也应该无偿使用。另一方面，授权运营产生的数据产品和服务，如果用于产业发展、行业发展，允许在覆盖开发成本的基础上取得合理的利润，实行政府指导定价管理。

交通、气象等领域的位置数据、气象数据在国民经济各行业中用途广泛，近几年应用范围快速扩大、应用深度不断深入。但是，总体来看，即使是这些数据应用较好的领域，也基本上处于起步阶段，在数据要素的协同优化、聚合增值、复用增效、融合创新等四类乘数效应中，协同优化和聚合增值的效应更突出一些，而在复用增效和融合创新方面还有很大的提升空间。

随着人工智能、隐私计算、智能合约等技术的不断突破，气象、交通等领域的数据将应用于更多领域、更多场景，也将发挥更大的数据要素价值作用。

未来公共数据将会在教育、医疗、环保、金融、城市治理等领域发挥更大作用。

公共数据在教育领域的应用可以极大地提升教育质量和公平性。通过分析学生的学习行为、成绩数据等，可以为每个学生提供个性化的学习建议和资源推荐，实现因材施教。同时，公共数据还可以用于教育政策制定和效果评估，帮助政府和教育机构更好地了解教育现状和需求，从而制定更加科学合理的教育政策。

公共数据在医疗领域的应用同样具有巨大潜力。通过分析患者的病历、健康数据等，可以为医生提供更加准确的诊断和治疗建议，提高医疗水平。此外，公共数据还可以用于疾病预测和防控，通过分析历史数据和实时监测数据，及时发现疾病的流行趋势和风险因素，为公共卫生决策提供科学依据。

环保领域也是公共数据应用的重要方向之一。通过分析环境监测数据、企业排放数据等，可以及时发现环境污染问题和潜在风险，为环保政策制定和执法提供有力支持。同时，公共数据还可以用于环保宣传和教育，提高公众的环保意识和参与度。

公共数据在金融领域的应用可以进一步提升金融服务的便捷性和安全性。通过分析用户的交易数据、信用数据等，可以为金融机构提供更加准确的客户画像和风险评估，从而降低信贷风险和提高金融服务效率。此外，公共数据还可以用于反欺诈和反洗钱等领域，维护金融市场的稳定和秩序。

在《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》《关键信息基础设施保护条例》《网络数据安全保护条例》（“三法两条例”）中，对哪些数据可以开发、怎样开发等都做出了详细、明确的规定，如在《个人信息保护法》中规定，个人信息开发利用必须基于知情同意的原则。

当前，我们正处于数据要素化发展新阶段，对数据发展和安全提出了新要求，一方面要求数据必须流通起来，数据只有大规模、快速率、高通量地流通起来，才能发挥出其数据要素的作用：另一方面也要求必做确保数据在流通过程中的动态安全和“采存算管用”全过程安全。因此，必须从发展和安全两个方面双管齐下，协同发展。

一是加强技术研发，促进数据流通。高价值公共数据往往是涉敏涉密数据，只有让这些公共数据供出来、动起来、用起来，才能更好发挥公共数据的要素价值作用。因此，应鼓励和支持隐私计算、区块链、数据空间等可信安全流通技术发展，既有确保公共数据能大规模、快速率、高通量流动，又能确保流通中的安全可信，实现数据动态安全。

二是要加强执法强化监管。当前，我国是世界范围内对数据安全、个人信息保护立法最全面、最严厉的国家之一。但是，在执法环节上，还没有做到违法必纠，执法必严，侵犯和泄露个人信息的事件还频频发生，应对严重侵犯个人隐私和数据安全的行为要加大惩处力度。另外，要进一步完善数据安全管理体系，加强对数据采存算管用全生命周期各环节的全流程监管，实现数据全过程安全。

当前，各地瞄准公共数据资源这个新兴领域，组建了大量数据集团、数据发展中心等机构，力图在公共数据开发利用方面取得新突破。大量的资源都集中在公共数据共享开放、场内交易、应用场景开发等方面，但是，由于没有可信安全的数据流通利用环境，缺乏有技术实力的数据企业，公共数据资源的开发利用始终难以破局。

因此，在今后三至五年，各地公共数据开发利用的工作重点应集中到打基础、建队伍方面来，也就是说，要把加快数据基础设施建设和促进数据产业发展当作最重要的两项工作来推动。

数据基础设施建设起来后，数据产业多元经营主体发展起来后，公共数据资源开发利用就有了安全可信的环境，有了技术精湛、产品丰富、生态繁荣的经营主体，公共数据就会供出来、动起来、用起来，当地数字经济也会得到更大发展。

来源：通信产业网